Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления

Дата публикации: 
10.08.2014
прокуратура

Как свидетельствует практика, в механизме реализации конституционного права граждан на обращение важное место занимают органы прокуратуры РФ, которые как непосредственно рассматривают обращения граждан, так и осуществляют надзор за соблюдением их права на обращение другими органами власти. Однако этот вопрос не был в последние годы темой самостоятельных научных исследований. Вот почему в 2013 г. по разработанному нами с научными сотрудниками отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ опросному листу (анкете) в субъектах Федерации было проведено анкетирование 1267 респондентов, из которых 617 - прокурорские работники. Кроме того, в опросе принимали участие судьи, адвокаты, депутаты законодательных (представительных) органов, представители органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, студенты 4-5 курсов вузов юридического профиля, прошедшие практику в органах прокуратуры, иные граждане. При этом более 90% опрошенных имели высшее и неоконченное высшее образование, в том числе почти 85% - юридическое. Анкетирование проводилось на добровольной основе с соблюдением анонимности заполнения опросного листа.

Прежде всего, хотелось бы отметить высокую осведомлённость участников опроса о тематике проводившегося анкетирования. Так, на вопрос анкеты "Знаете ли Вы, что в соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления?" "Да, знаю это право и знаком с текстом статьи", - ответили все участвующие в опросе прокурорские работники (что не удивительно) и более 79% граждан, а почти 18% из них сообщили, что знают об этом праве, но не читали эту статью Конституции РФ по различным причинам.

При этом из числа граждан, знающих это право, немногим более 3% от ответивших регулярно обращаются в органы государственной власти, 4% - регулярно обращаются в органы местного самоуправления, почти 12% респондентов обращаются в органы государственной власти периодически, а в органы местного самоуправления периодически обращается более 18% опрошенных. Однако настораживает тот факт, что почти 64% участников опроса не обращались на момент опроса в отмеченные органы власти.

Интересно, что более 38% прокурорских работников и почти 42% граждан считают необходимым в ст. 33 Конституции РФ после слов "Граждане Российской Федерации" внести слова "и все находящиеся на ее территории люди", при 50% и 44% - соответственно не считающих это необходимым. Но ведь значительная часть опрошенных высказалась за внесение изменений.

Около 93% прокурорских работников и более 78% граждан знакомы, в той или иной мере, с текстом Федерального закона от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", причём почти 60% прокуроров и более 12% граждан работают с этим законом. Более того, почти 28% прокурорских работников постоянно участвуют в проверках исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, и свыше 38% - участвуют в этой работе эпизодически.

Прокурорские работники менее критично, чем опрошенные граждане, оценивают состояние нормативного правового регулирования деятельности по обеспечению рассматриваемого конституционного права. Так, 85,4% прокуроров считают достаточным его правовое регулирование на федеральном уровне, 74,1% - на уровне субъектов Федерации, 63,3% - на муниципальном уровне. А опрошенные граждане соответственно ответили так: 72,4%, 54,5%, 44,5%. Остальные участники анкетирования (и прокуроры, и граждане) либо посчитали этот уровень недостаточным, либо попросту затруднились ответить на поставленный вопрос.

По этому поводу хочется заметить, что проведённый нами отдельно анализ нормативного правового регулирования деятельности по обеспечению права граждан на обращение в субъектах Федерации показал, что в 75 субъектах, т.е. в абсолютном их большинстве, в разное время были приняты законы, регулирующие эти правовые отношения, но после принятия и вступления в силу ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в 40 субъектах Федерации законы об обращениях граждан, в том числе Закон Республики Ингушетия от 10 января 2002 г. N 4-РЗ "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан", утратили свою силу. Это было связано с тем, что названный Федеральный закон предметно урегулировал правовые отношения в рассматриваемой сфере, и даже в определённой мере полнее, чем это было в законах субъектов Федерации.

При этом прокурорские работники, хорошо осведомлённые о состоянии дел в рассматриваемой сфере правовых отношений, в своём большинстве (66,7%) считают распространённым явлением нарушение ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", обеспечивающего реализацию права на обращение в государственные структуры и органы местного самоуправления. Что же касается граждан, то так считают 43,9%, 21,5% полагают, что это довольно редкое явление, 12,4% даже заявили, что подобного рода нарушения, по их личному опыту, носят единичный характер.

А вот как ответили граждане на вопрос анкеты "Знаете ли Вы, когда и как, какие рассматриваются в федеральных органах исполнительной власти (их территориальных органах), органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления вопросы государственного регулирования и надзора (контроля) деятельности в сфере обеспечения прав граждан Российской Федерации на обращение?" "да, знаю" - 33%; "нет, не знаю" - 27%; "затрудняюсь ответить" - более 35%. Откровенно говоря, нас не смутила значительная осведомлённость респондентов уже потому, что опрос проводился среди депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, работников аппарата законодательных (представительных) органов, правительства (администраций) субъектов Федерации, глав администрации городов (районов), работников администрации городов (районов), судей судов общей юрисдикции, сотрудников Следственного комитета РФ, работников министерств (управлений) юстиции республик, краёв, областей, адвокатов, сотрудников органов внутренних дел, государственных служащих, преподавателей вузов, научных работников, сотрудников негосударственных структур, студентов вузов юридического профиля. При этом 84,3% из них имели высшее или неоконченное высшее образование и в абсолютном большинстве - юридическое.

Что же касается прокурорских работников, то на вопрос "Как часто рассматриваются в органах исполнительной власти Вашего субъекта Российской Федерации и органах местного самоуправления вопросы деятельности в сфере обеспечения права граждан Российской Федерации на обращение?", были получены такие ответы: "раз в несколько лет" - 7%, "раз в год" - 10%, "раз в полгода" - около 8%, а 73% затруднилось дать чёткий ответ на поставленный вопрос. Последний результат опроса нас несколько смутил, так как почти 61% прокурорских работников лично принимали участие в прокурорских проверках по выявлению нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Но, конечно же, они проводились в определённый период времени, а не постоянно.

Сами прокурорские работники (участники проверок) так определили состояние распространённости и виды нарушений законодательства, обеспечивающего реализацию права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в порядке распространённости): 31% - не рассматриваются или формально рассматриваются вопросы о содействии в реализации конституционных прав и свобод граждан, а также нет должной реакции на их сообщения о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц; 27,2% - не рассматриваются рекомендации населения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению деятельности государственных органов в социально-экономической и иных сферах; 26,9% - не рассматриваются или несвоевременно рассматриваются обращения о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан; 9,9% - не рассматриваются или же всячески затягиваются сроки повторных обращений, поступивших от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в которых обжалуются решения, принятые по предыдущему обращению; 4,8% заявили, что органами государственной власти и органами местного самоуправления не рассматриваются коллективные обращения (2 и более лиц), а также обращения, принятые на митингах (собраниях) и подписанные их организаторами или участниками; 2% отметили, что органы власти крайне нежелательно рассматривают (в случаях, установленных законом) ходатайства о признании определённого статуса, прав и свобод заявителя.

А вот как на вопрос о том, какие встречаются на практике нарушения законодательства, обеспечивающего реализацию права на обращение, ответили граждане (в порядке распространённости): 39,4% - пересылка обращений "по кругу" без решения существа вопроса; 36,4% - пустые отписки чиновников; 33% - нарушаются сроки рассмотрения обращений; 28,5% - формализм и бездумие чиновников; 26,7% - не рассматриваются просьбы о содействии в реализации конституционных прав и свобод, а также органы власти не реагируют на сообщения о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц; 20,6% - не рассматриваются повторные обращения, поступившие от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в которых обжалуются решения, принятые по предыдущему обращению; 19,7% - невозможно попасть на личный приём к ответственным руководителям; 17,6% - не рассматриваются или "со скрипом" рассматриваются жалобы о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов; 17% - грубость чиновников госструктур и органов местного самоуправления в ходе личного приёма; 14,5% - не рассматриваются или с явным нежеланием рассматриваются рекомендации по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, по развитию общественных отношений, улучшению деятельности государственных органов в социально-экономической и иных сферах; 10% - заявили, что органами государственной власти и органами местного самоуправления не рассматриваются коллективные обращения (2 и более лиц), а также обращения, принятые на митингах (собраниях) и подписанные их организаторами или участниками; 8,5% - отметили, что часто не рассматриваются ходатайства (в случаях, установленных законом) о признании прав и свобод.

Отдельно отметим, что 93,3% опрошенных граждан осведомлены о своём праве на обращение за защитой нарушенных прав в суды РФ, а 91,5% знают о праве на обращение за защитой нарушенных прав в Европейский суд по правам человека. Почти 88% респондентов из числа граждан знакомы с положениями Закона о прокуратуре и своим правом на обращение в органы прокуратуры, а более 23% граждан даже регулярно работают с этим законом.

Примечательно, что граждане при ответе на вопрос "Деятельность каких государственных органов, по Вашему мнению, имеет наибольшее значение для реализации Вашего конституционного права на обращение?" первой указали российскую прокуратуру (51,2%), а далее - суд (43,9%), уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Федерации (30,3%), органы внутренних дел (29,4%), федеральные органы исполнительной власти РФ (27,3%), иные структуры (2,7%).

При ответе прокурорских работников на этот же вопрос были получены несколько иные ответы: органы прокуратуры (61,2%), суд (32%), федеральные органы исполнительной власти РФ (19,4%), уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Федерации (17%), органы внутренних дел (12,6%). То есть прокуроры в этом вопросе предпочтение отдают федеральным, а не региональным органам государственной власти.

При этом более половины респондентов из числа граждан - 53% - не обращались с жалобами в органы власти, а 20% обращались в муниципальные органы, 13,9% - в органы прокуратуры, 13,3% - в суд, 12,1% - в региональные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль и надзор в рассматриваемой сфере.

А вот как распределились ответы граждан на вопрос "Были ли Ваши нарушенные права восстановлены по результатам рассмотрения Вашего обращения?": "да, мои права были восстановлены" - 48,8%; "да, права были восстановлены, но сроки рассмотрения были превышены" - 19,5%; "нет, мои права не были восстановлены" - ответили 31,1% опрошенных.

Отмечая меры, которые следовало бы принять государству и его органам для повышения уровня исполнения законодательства, обеспечивающего реализацию права на обращение, 55,8% граждан указали на необходимость усиления внутриведомственного контроля за рассмотрением обращений, а 41,5% - на важность ужесточения наказания за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан. По этому поводу прокуроры ответили так: 62,9% указали на важность усиления внутриведомственного контроля и 37,8% - на необходимость наказания за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан. То есть они больше внимания уделили организации самой работы по рассмотрению обращений, что представляется и нам более правильным. Но и граждан можно понять: им важно знать, что обидчик, нарушивший их право на обращение, строго наказан.

Вот как ответили прокуроры и граждане на вопрос анкеты об их оценке роли прокуратуры в обеспечении законности в сфере реализации конституционного права человека на обращение в органы власти: "значительная" - 90,8% - прокуроры, 71,9% - граждане; "незначительная" - 5,1% - прокуроры, 9,6% - граждане; затруднились ответить 4,1% прокурорских работников, не участвовавших в проверках, и 18,5% граждан, не знакомых с деятельностью прокуратуры. Это вполне объяснимо.

Почти 64% прокуроров и 36% граждан ответили, что, по их мнению, практика прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, соответствует современным требованиям, 33,7% прокуроров и 48,5% граждан заявили "скорее да, чем нет", и только 2% прокурорских работников и 4,5% граждан ответили на этот вопрос отрицательно. По-нашему мнению, в этой деятельности прокуратуры есть определённые недостатки, неиспользованные резервы. И в ходе проведённого опроса мы пытались выяснить, как же добиться возрастания её эффективности.

Вот какие основные источники информации о нарушениях законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления указали в ходе опроса прокуроры: 69,7% - заявления и обращения граждан в органы прокуратуры о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля; 53,1% - непосредственное установление прокурором нарушений законодательства в этой сфере; 14,6% - сообщения средств массовой информации; 12,2% - обращения граждан в правоохранительные органы, органы государственного контроля и надзора, органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, средства массовой информации; 11,2% - материалы уголовных, гражданских и административных дел; 9,2% - материалы анализа состояния законности, решения коллегий, координационных и межведомственных совещаний, проведённых органами прокуратуры; 6,5% - информация, полученная из государственных органов, общественных, правозащитных организаций; 5,8% - переписка граждан с министерствами, ведомствами, организациями, контролирующими и правоохранительными органами; 5,4% - материалы надзорной прокурорской и правоприменительной практики; 5,4% - материалы проверок подконтрольных объектов; 3,1% - результаты социологических исследований; 2,7% - правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На вопрос анкеты "Какие, по Вашему мнению, из представленных вопросов, подлежат выяснению в ходе прокурорских проверок по выявлению нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления?" прокурорские работники ответили так: 40,8% - на кого возложены обязанности по приёму и регистрации жалоб, по контролю за рассмотрением обращений, отправке ответов; 39,8% - оценка законности правовых актов; 36,7% - регламентация работы с обращениями в поднадзорных органах; 31% соблюдение требований законодательства о регистрации жалоб в трёхдневный срок с момента поступления; 30,6% - какая форма учёта обращений (журнальная, с помощью карточек, специальная электронная программа) используется; 25,9% - соблюдение требований законодательства при организации личного приёма граждан и в работе с устными обращениями; 22,4% - размещён ли в доступном для посетителей месте (в фойе, возле приёмной, на первом этаже учреждения) стенд, содержащий образец обращения, требования к жалобе, график приёма граждан руководством и сотрудниками; 17% - сплошным либо выборочным методом (за определённый период, по конкретной тематике или по отдельному исполнителю) изучались обращения, рассмотренные органом государственной власти или органом местного самоуправления; 13,9% - соблюдение графика приёма; 13,3% - кем и как анализируется работа с обращениями (ежемесячно, поквартально, 1 раз в полгода, 1 раз в год, в цифровой форме, в форме пояснительной записки); 11,9% - ведётся ли проверяемым органом веб-сайт.

При анкетировании нам, конечно же, было важно получить ответы прокурорских работников-практиков на вопрос, каким же образом, по их мнению, можно повысить качество работы органов прокуратуры по работе с обращениями граждан. Вот результат опроса: 44,2% заявили, что следует правильно планировать работу в прокуратуре при разрешении обращений, 36,7% указали на необходимость привлечения к этой деятельности специалистов, работников контролирующих органов, 34% назвали важным проведение проверок с выездом на место при разрешении жалоб и обращений, 24,8% считают важным предметное изучение действующего законодательства (и федерального, и регионального) при разрешении обращений, 21,4% обратили особое внимание на необходимость выполнения первоначальных действий и мероприятий в первый день поступления обращений граждан в органы прокуратуры, и 4,8% назвали другие средства.

Отметим, что из участвовавших в опросе прокурорских работников около 18% имели стаж работы в прокуратуре до 2 лет; от 2 до 7 лет - более 30%; от 7 до 15 лет - около 28%, более 8% прокуроров работали в системе прокуратуры от 15 до 20 лет и около 7% - более 20 лет. То есть ответы были получены от опытных прокурорских работников.

Примечательно, что почти 74% прокуроров используют при проведении прокурорских проверок в рассматриваемой сфере правовых отношений методические пособия, методические рекомендации и письма, подготовленные в Генеральной прокуратуре РФ, Академии Генеральной прокуратуры РФ, прокуратурах субъектов Федерации.

Кроме того, в ходе исследования нам было интересно выяснить отношение прокуроров к некоторым предложениям о внесении изменений и дополнений в действующие законы.

На вопрос анкеты "Считаете ли Вы необходимым предусмотреть отдельную главу в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", посвященную работе с обращениями граждан?" "да" ответили более 22% респондентов и "нет" - 69%.

На вопрос "Считаете ли Вы необходимым внести изменения в Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", предусмотрев в нем отдельную статью о надзоре за его исполнением органами прокуратуры?" положительно ответило более 25% прокурорских работников, но почти 75% не считают это необходимым.

На вопрос "Считаете ли Вы необходимым внести в Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" отдельную статью, предусматривающую общественный контроль за рассмотрением обращений?" 21% участников опроса ответили положительно, около 70% выступили против, и около 9% затруднились дать определённый ответ.

А вот при ответе на вопрос "Считаете ли Вы необходимым шире использовать средства массовой информации для освещения работы государственных органов, в том числе прокуратуры, суда, органов местного самоуправления, общественных организаций с обращениями граждан?" прокуроры были солидарны: около 90% из них согласились с такой необходимостью, хотя около 17% одновременно заявили, что это должно распространяться только на государственные органы, только 5% высказались против этого предложения, и около 4% затруднились ответить. Кстати, около 72% опрошенных граждан поддержали это мнение, немногим более 7% высказали своё несогласие, а более 17% опрошенных попросту не смогли дать определённый ответ.

Полагаем, что результат проведённого опроса требует дальнейшего изучения и осмысления, поскольку его участники внесли множество предложений по совершенствованию нормативной базы в рассматриваемой сфере правовых отношений, в том числе законодательства, регулирующего право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

 

П.

 

Категория: